城市更新制度建设是促使城市更新呈现阶段性特征的直接因素。基于极具地域性的山地与滨水环境，重庆城市空间自建城起便不断更新迭代，逐步形成独特的城市形态特征与空间体系。重庆现代意义上的城市更新始于1997年被批复为直辖市后，结合政策演变历程（表1）与城市客观发展规律，可以大致将重庆市的城市更新历程划分为快速的拆迁整治、多样化的更新改造、系统性的有机更新三个阶段（图1）。

表 1 重庆市城市更新相关政策梳理表

Tab.1 Relevant policies for urban renewal in Chongqing

资料来源：笔者根据资料整理

图 1 重庆市城市更新政策变迁历程（2000—2020 年）

Fig.1 The urban renewal process of Chongqing (2000—2020)

资料来源：笔者根据资料自绘

1.1 快速的拆迁整治阶段（1997—2015年）：市场机制导向下的旧区再开发

批复直辖以来，重庆市的社会经济发展被注入源源不断的活力，快速的工业化进程使得生产力得到进一步解放，中心城区的工业产业“遍地开花”，带动了城市建设的进程。面对相对薄弱的城市基础设施建设状况，结合西部大开发等国家政策，跨江大桥、轨道交通、滨江公路等重要基础设施的建设陆续启动，危旧房屋改造、 拆迁与大型公共建筑建设如火如荼。为弥补以往城市建设中“欠账”的问题，改善居住条件，提升住房质量，重庆市将中心城区的危旧房改造列为“八大民心工程”之一，并先后出台一系列土地出让金、城市建设配套费减免等政策措施，推进危旧房改造工作，提高了社会资本参与的积极性，产生了较大的经济效益。2008年《国务院关于促进节约集约用地的通知》印发，大力提倡节约集约用地，重庆市基于“退二进三”城市环境提升等政策，开展了老旧工业厂区、居住小区的更新尝试。在此阶段，大规模的棚户区改造、拆迁工作逐收紧，相关企业融资及拆迁成本加大，重庆城市更新重心由快速拆除重建逐步转向城市环境综合整治。2010年重庆被列为首批五个“国家中心城市”之一，同年《渝中半岛步行系统规划及示范段设计》公示，城市步行系统开始构建。2012年渝中区《关于规划建设重庆母城历史文化风貌区的决议》发布，决定在“下半城”形成连接多个区域的历史文化风貌带。政策与资本的双重介入，使得“下半城”城市更新长期面临的窘境迎来转机，但也带来城市原有的社会网络结构解体、绅士化、城市文化与空间肌理割裂等一系列问题。

1.2 多样的更新改造阶段（2015—2020年）：围绕居住环境和城市品质提升的有力探索

2015年，重庆市城市化率超过60%，面临着城镇开发模式从外延增量式扩张转向增量扩张与存量更新并重的发展新形势。2015年，中央城市工作会议提出，“在建设与管理两端着力，转变城市发展方式，完善城市治理体系”，促使城市更新的概念与内涵不断延伸。在国家出台可持续发展、节约集约用地等政策后，重庆市制定了“退二进三”及节约集约用地、城市双修、城市提升等一系列工作方案和行动计划，老旧工业厂房、老旧小区、破败街区的更新改造逐渐成为主要内容，城市工业文化遗产保护、人居环境建设成为城市管理者与设计师、学者广泛关注的问题，并开展了一些小规模、渐进式的探索实践。2016年，渝中区以示范区为突破口，提出分别建设十个传统风貌区、山城老街区、特色老街区的“三个十”计划。2018年，《重庆市城市提升行动计划》公布，通过分门别类地实施一批城市提升项目，有效解决了一批市民反映最为集中、最为突出的城市问题。2019年7月，《重庆市主城区“四山”保护提升实施方案》出台，着力将“四山”打造成“城市绿肺、市民花园”，展现“山青、水秀、林美、田良、湖净、草绿”的自然环境；同年10月，印发《主城区坡地堡坎崖壁绿化美化实施方案》，着重消除城市绿化“秃斑”、增加城市绿量、修复城市生态。2020年，《两江四岸核心区整体提升实施方案》发布，重点推进两江交汇区域岸线的治理提升，提升滨江地带城市的品质，带动“两江四岸”核心区的整体提升。多项城市治理方案的相继实施，为城市更新行动的推进奠定了良好基础。

1.3 系统的有机更新阶段（2020年至今）：多元参与的可持续更新

2020年，中共中央政治局常务委员会召开会议，提出城市建设要通过城市更新实现空间品质提升，并拉动经济发展。同年9月，重庆市住房和城乡建设委员会印发《重庆市城市更新工作方案》，进一步统筹推进老旧居住区、老旧工业片区、传统商圈等城市存量用地的改造提升与转型，并强调“遵循城市发展内在规律，统筹 把控城市更新工作方向”。2021年2月，《重庆市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》指出，要坚持以人为核心，以提升品质为导向，以城市更新为抓手，推动城市规划建设管理现代化。2021年6月，重庆市人民政府印发《重庆市城市更新管理办法》，作为指导重庆城市更新工作的顶层文件，从工作机制、规划计划、项目实施、资金筹措、政策支持等方面制定了具体的引导与管控措施，其内容主要围绕“三转三改”进行重点突破，即转变发展思路、转变发展模式、转变政府职能，改革审批权限、改革审批流程、改革政策制度，为更新工作的推进提供了良好的政策保障。在工作机制上，明确城市更新规划编制体系与各职能部门的权责分工；在项目审批模式上，明确从规划设计、改造建设到运营管理的全生命周期审批模式，解决现行审批程序中因部门条块分割导致的审批难、落地难等问题；在激励政策上，对现行基于粗放型、外延式城市开发建设制定的土地、规划、产权、消防等政策进行重点突破。同时，响应国家建立“一年一体检、五年一评估”的城市体检制度，重庆市在城市更新的顶层制度设计中明确提出，通过城市体检“开具疗方”，再通过城市更新“医治病根”，建立“以体检促更新”的长效机制。在此期间，开明的政策导向与城市客观的内在需求，使城市更新工作呈现出从单个项目的改造实践到注重城市整体区域的统筹、从物质空间的改造到注重内部功能的完善、从政府力量主导到多元社会资本的参与等特征，也体现了地方政府顺应城市发展客观规律由“城市管理”到“城市治理”的转变。

2021年6月17日，重庆市人民政府印发《重庆市城市更新管理办法》（以下简称《办法》），同年7月19日，重庆市规划和自然资源局印发《重庆市中心城区城市更新专项规划》（以下简称《规划》），衔接《办法》的主要方向与内容，《规划》统筹形成“面、线、点”的城市更新结构，以“两江四岸”为主轴，带动六大城市名片及其他更新片区围绕各自主题功能营造场景，优化空间布局、完善功能配 套、提升城市公共安全水平。2022年3月30日，重庆市住房和城乡建设委员会印发《重庆市城市更新技术导则》（以下简称《技术导则》），以“定内涵、搭流程、守底线、引方向”为主线，聚焦项目前期阶段，重点就片区策划方案和项目实施方案提出技术指引；其余相关部门针对城市更新财税、消防、用地等一系列配套政策进行逐步完善。至此，重庆市城市更新“1+2+N”的政策体系基本搭建完成，为更新工作的有序推进奠定了良好的政策基础。

2.1 构建城市更新工作框架

在更新规划与策划体系上，重庆市确立了市、区两级城市更新专项规划与片区策划方案的纵向规划体系，明确相关责任主体与审批管理部门（图2）。以“前期调查—片区策划—项目实施”的工作方式作为“骨架”，引导建立成片化、体系化、系统化的城市更新模式。城市更新面对的是错综复杂的更新基底，在区域统筹思维的指导下，要在多单位、全要素摸排调研的基础上，因地制宜、平衡统筹。为此，在前期调查阶段，重庆市结合城市体检建立城市更新基础数据库，对建筑基底、产权要素、产业情况等各要素进行全方面梳理，同时结合城市体检社会满意度调查，将客观本底与居民主观感受相结合。

在片区策划阶段，综合行政边界与经济产业要素统筹划定城市更新片区，筛选出更新要素集聚区域，以公共要素配置为基点，统筹提出区域发展策略，使存量与增量保持平衡，兼顾平衡实施主体的利益划定更新项目。在此阶段，政府作为主导，片区策划作为统筹社会公共利益需求的工具，通过空间的梳理与发掘，优化各类要素配置。

在项目实施阶段，首先编制项目初步实施方案，引入前期业主作为主导，多家市场主体参与，差异化的方案满足不同利益者的需求，以此作为城市更新落地实施的“路演”，其次综合公共价值、产业导向等因素筛选出最优方案，最终形成项目实施方案。在此过程中，明确项目实施方案作为项目立项、规划调整等的依据，将项目审批流程前置。通过对城市更新过程的分解，打通社会主体参与更新的路径，使政府代表的公共利益导向与地方发展需求、市场主体代表的企业利益需求、社会民众代表的公共产品配置需求有机融合。

图 2 重庆市城市更新实施流程

Fig.2 Chongqing urban renewal implementation process

资料来源：笔者根据资料自绘

2.2 创新城市更新审批流程

重庆市各辖区本底条件不同、发展阶段不一，面对城市更新复杂的利益关系，从市级层面难以统筹兼顾，而地方政府对辖区内公共产品的实际 需求比市级层面了解得更为深入。在Fig.2 Chongqing urban renewal implementation process资料来源：笔者根据资料自绘图2重庆市城市更新实施流程“放管服”改革的不断深化与国家治理体系和治理能力现代化的背景下，重庆市提出在城市更新中，将市级相关行政管理权下放给区县政府，给予地方政府更大的决策权，明确各级政 府职能，解决目前城市更新相关审批 权限模糊不清的问题，有效降低市场主体参与城市更新的成本，提高运行 效率，为区域发展注入体制活力。衔接相关事权下放区县政府，从规划设计、更新建设到运营管理，以全生命周期的视角解决现行“链条式”审批程序中因部门条块分割导致的审批难等问题，由前期业主对项目更新方式、供地方式、投融资模式、规划设计（含规划调整）、建设运营、社会稳定风 险评估等进行系统、深入的研究后，组织编制项目实施方案。方案由辖区政府组织审批，采取“平面审批”的方式，结合项目实际，按照“包容审慎、底线管控”的原则，其中重点项目、跨区项目报领导小组审批。项目实施方案批复文件作为后续规划管理和简化办理立项、用地、规划、建设、消防等审批手续的重要依据。通过政府治理的“分权”，协调相关事权部门的程序性规定，重构项目建设审批治理模式，优化政府内部行政结构，减少市场主体参与更新的成本。

2.3 专项政策突破激发社会资本动能

在激发多元资本参与更新的积极性上，主要是对现行的基于粗放型、外延式城市开发建设制定的土地、规划、产权、消防等政策进行重点突破，如土地供应、产权转移、产业用地支持、容积率激励、零星用地整合等。其中，允许通过协议出让、带方案“招拍挂”等方式，实现一级、二级土地市场联动，吸引社会资本早期介入项目运作；允许通过协议搬迁等方式，实施拟拆除房屋的拆迁，避免产生政府隐性债务；打通政策性金融机构为房屋拆迁提供信贷支持的通道等；加大对现有工业用地转型的政策支持，对利用存量土地房屋转型发展政府扶持产业的，可按协议出让方式完善用地手续，并按照新的土地用途确权，助力企业通过产业培育实现资产增值等。这些政策进一步加强了社会各方资本参与更新的动能，如2022年1月25日出台的《关于城市更新项目规划和用地管理的指导意见（试行）》，以审批权限下放为导向，针对城市更新项目规划设计、土地供应、产权登记，明确操作层面的具体路径，为区县和项目业主办理相关手续提供了重要的政策支撑。在城市更新项目资金筹措方面，一方面让有限的财政资金发挥出最大效益，“撬动”市场活力；另一方面通过上述政策创新，激发多元主体参与更新，引入社会资本。同时，对符合条件的城市更新项目，按照规定减免城市基础设施配套费等行政事业性收费，享受相关财税扶持。

2.4 以城市体检助力城市更新

城市体检是促进城市人居环境高质量发展的重要举措，通过居民满意度调查和多元数据收集分析等方式，系统梳理城市在规划、建设、管理方面存在的问题。城市体检作为当前城市工作中直面居民诉求的重要路径，是实现城市精细化管理的有效方式。《办法》和《技术导则》均明确提出，建立城市更新基础数据调查制度，开 展公众意愿调查，结合城市体检工作相关成果，逐步健全城市更新数据库。作为2021年全国59个城市体检“样本城市”之一，重庆市将在整个主城区开展城市体检工作，针对城市的生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷等八个维度，构建多个基础指标与山水文脉特色指标；结合社会满意度调查，在城市体检报告中综合反映城市发展建设中存在的各类问题，并以问题为导向，指导、谋划片区更新方向，确定更新目标，明确更新内容，为科学编制城市更新片区策划和项目实施方案提供重要支撑。

在城市增量发展的惯性思维下，长期以来形成的政策体系在当前多元主体参与、更新模式与对象转变的背景下，显现出较强的不适应性。在重庆市城市更新试点示范项目推进过程中，部分项目实施主体提出，希望按照《办法》的相关规定，针对城市更新中公共服务设施“补短板”的项目尽快出台减免相关规费的配套支持政 策。比如，重庆市拟实施的某公园更新项目，需要利用现有的公园绿地地下空间修建公共停车场，解决周边市民停车难的问题，建成后即恢复公园绿地原貌。按照《重庆市城市园林绿化补偿费管理办法》规定的城市园林绿化补偿费标准进行初步测算，临时占用绿地补偿费占项目总投资的12.5%，开支较大，直接影响项目的实施推进。考虑到城市更新过程中临时占用城市园林公共绿地用于补齐公共停车场等公共服务设施“短板”的情况较为普遍，为减轻实施主体的成本压力，建议借鉴 2018年10月出台的《西安市公共停车场建设优惠政策》，对城市更新项目中因公共停车场建设涉及的临时占用绿地补偿费予以减免。同时，应加快研究城市更新项目基础设施建设配套费减免政策，对涉及的公共服务设施“补短板”项目和长期持有的经营性项目两大类予以配套费减免支持。城市更新项目能否落地落实，土地、规划相关配套政策支撑是关键，如在项目实施过程中，土地一级、二级联动是解决项目同步满足公益性需求和经营性需求、实现项目投资收益自平衡、保障投资主体权益、吸引社会资本介入、激活内生动力的关键路径。虽然《办法》已明确规定，土地出让可通过带方案“招拍挂”、协议出让等方式进行，但目前尚无成功实施的案例，相关实施细则和具体制度安排还处于研究阶段，建议借鉴广州、上海等地的经验，进一步完善城市更新中相关土地政策实施的“工具包”。

3.2 探索多样的社会参与路径

从社会资本参与的角度而言，规划管理是存量用地开发的重要环节，也是影响各方利益的重要措施。容积率与地价是影响城市更新项目利润的重要因素，大多数案例表明，提高容积率可以使开发边际收益大于地价边际成本，因此，提高容积率成为大多数城市更新项目的理性选择。为此，可借鉴台湾省容积率管理中的先进经验，将城市更新项目容积率在基准容积率的基础上与城市发展目标及城市公共利益相结合，依据项目与城市发展目标、公共利益的契合程度给予相应的容积率奖励，通过调整规则的建立，结合现有的论证方式，不断完善容积率调整的政策（图3）。同时，在促进资本要素向城市更新领域流动方面，城市更新基金是较好的载体，可以有效发挥国有资本的引导作用与杠杆效应，对落实城市建设思路、促进城市发展、增强城市整体竞争力与可持续发展能力具有重要意义，为此可加强金融方面的支持和引导，借鉴上海、广州等地的经验，研究设立城市更新基金，促进社会资本的广泛参与。

图 3 台湾省城市更新项目容积率管理

Fig.3 FAR management of urban renewal projects in Taiwan

资料来源：林强《城市更新的制度安排与政策反思：以深圳为例》

从社会民众参与的角度而言，随着城市更新项目给实施主体带来的收益不断增加，政府和资本过多地从城市空间的交换价值入手，忽视空间的实际使用价值与原住民的合理诉求，偏重于政绩与经济效益，导致诸多空间不正义现象的出现。而管理规则和指标的完善并不能代替城市更新决策中争论和取舍的过程。在重庆市城市更新决策过程中，诸如专项规划、片区策划、实施方案等，均应围绕不同的实施主体明确相应的社会民众参与路径，可结合正在开展的重庆城市体检评估工作，进一步收集社情民意信息，通过基础数据互通，形成更新基础数据；通过满意度调查与居民提案，形成居民更新意见库；通过维度与指标深化，分析城市“病灶”的空间分布；通过更新专项体检指标，识别更新对象，促进更新的落地实施。在具体操作过程中，强化社区规划师、建筑师、工程师在城市更新中的主导作用，通过一系列政策引导，推动非政府组织（NGO）在城市更新中发挥重要作用，鼓励并提倡社区自治，促进社会民众有效参与更新。